Česko musí zintenzivnit přípravu na změny a zohlednit závazky vyplývající ze Zelené dohody (tzv. Green Deal) i v právní oblasti

V Praze 16. 11. 2021 – V poslední době jsou stále více diskutovány závazky a výzvy vyplývající ze Zelené dohody pro Evropu , základní rozvojové unijní strategie, pro členské státy Evropské unie. Dlouhodobý rozpočet EU a Plán EU na podporu oživení ekonomiky počítá s tím, že investice do evropské ekonomiky, zasažené v posledním období pandemií, budou směřovány z podstatné části právě do opatření na podporu environmentální udržitelnosti, zejména na snižování emisí pomocí nástrojů Zelené dohody, a do rozvoje digitálního věku. Platforma Rozumné právo si je vědoma komplexity tématu Zelené dohody i svých omezených možností jej přesně právně pojmout, zejména s ohledem na jeho věcnou složitost, rozsah dotčených oblastí a citlivost. Nepřísluší jí komentovat politickou či environmentální potřebnost Green Dealu, ale bere jej jako skutečnost, z níž plynou právní výzvy, které je třeba vzít na vědomí a zohlednit v právním řádu ČR. Dle jejího názoru je každopádně třeba v České republice zintenzivnit právní podporu pro přípravu ekonomiky na změny, které budou s implementací Zelené dohody nutně spojeny ve středně- a dlouhodobém hledisku s ohledem na rozvojové výzvy Evropské unie směřující k tzv. udržitelnosti (enviromentální, sociální a hospodářské). Je nutné vytvořit vhodné podmínky pro české podnikatele, pokud chtějí uspět na vnitřním trhu, a zároveň změny vyvážit účinnými sociálními opatřeními (spravedlivý přechod).

Doporučení:

  • K naplňování závazků Zelené dohody by měl být určen centrální orgán státní správy, coby součást vlády nebo jí přímo podřízený; přes tuto centrální úroveň je třeba zajistit koordinaci napříč jednotlivými rezorty, například ustanovením koordinátora v jednotlivých dotčených rezortech (na ministerstvech), který bude vybaven potřebnou pravomocí a odpovědností v rámci daného rezortu.
  • Naplňování Zelené dohody je třeba promítnout do závazků veřejnoprávních institucí, státem řízených organizací či státem vlastněných společností; tyto instituce budou postupovat s řádnou péčí, pouze pokud jejich postupy budou v souladu se závazky Zelené dohody. To by se mělo týkat jejich běžného provozu, veřejných investic i činností v jakýchkoliv jiných svěřených agendách.
  • Je třeba zanalyzovat a legislativně promítnout intenzivnější podporu udržitelných řešení (daně, příplatky / bonusy, příp. též sankce), vytvořit příznivé podmínky pro výzkum a implementaci inovativních řešení, rozvoj obnovitelných zdrojů a prevenci vzniku odpadu a jeho zpracování, a urychlit identifikaci a odstranění překážek pro jejich rozvoj v praxi (např. regulace znovuvyužití odpadů, zálohování, označování výrobků a obalů, právo na opravu výrobků, prosazování rozšířené záruky výrobců (EPR) včetně ekomodulace do dalších oblastí, regulace komunitní energetiky apod.).
  • **Je důležité, aby pravidla čerpání z příslušných dotačních programů byla jasná, přehledná a jednoduchá, a čerpání dotací bylo přístupné a spolehlivé i pro malé a střední podniky. Podmínky dotačních programů musí odpovídat účelu a smyslu Zelené dohody. Postoj kontrolních orgánů musí být pro příjemce dotací předvídatelný.
  • Cíle Zelené dohody lze podpořit stanovením základních povinností v právních předpisech upravujících stavební, zemědělské, zakázkové či živnostenské právo, jakož i v předpisech upravujících hospodaření státu, samospráv a dalších veřejných institucí.
  • Udržitelnost klimatu a využívání přírodních zdrojů a celkově zajištění kvalitních životních podmínek i pro budoucí generace je natolik zásadní téma, že je na místě zvážit zahrnutí závazku republiky (vlády, státu a obcí) k této ochraně formou ústavního zákona.
  1. Zelená dohoda je souborem návrhů a iniciativ, které mají zastavit růst emisí skleníkových plynů, zajistit navýšení investic do výzkumu a inovací, účinné využívání zdrojů prostřednictvím přechodu na oběhové hospodářství (cirkulární ekonomiku), zabránit ztrátě biologické rozmanitosti a snížit znečištění. V rámci tohoto plánu jsou předpokládány potřebné investice, identifikovány dostupné finanční nástroje a vysvětleno, jak zajistit spravedlivou a inkluzivní transformaci.
  2. Ústředním prvkem Zelené dohody je ochrana proti změně klimatu. První iniciativy v oblasti klimatu v rámci Zelené dohody zahrnují Evropský právní rámec pro klima, kterým má politický závazek klimatické neutrality získat právní závaznost, Evropský klimatický pakt, jehož účelem je zapojit občany a všechny části společnosti do činností v oblasti klimatu, a Plán dosažení cíle v oblasti klimatu do roku 2030 spočívající v dalším snížení skleníkových emisí alespoň o 55 %. Na Zelenou dohodu navazuje tzv. Nový akční plán pro oběhové hospodářství, jehož cílem je urychlení procesu transformace lineární ekonomiky EU na ekonomiku cirkulární. Cíle Zelené dohody budou prosazovány zejm. pomocí právních nástrojů Evropské unie typu nařízení, směrnice a standardizace, z nichž budou vyplývat i právní závazky pro Českou republiku. Jedním z takových nástrojů by měla být též nová taxonomie EU jako nástroj transparentnosti pro společnosti a investory podporující udržitelné podnikání a přechod k cirkulárnímu fungování firem. Prostřednictvím jasně stanovených kritérií udržitelnosti by měla taxonomie usnadnit investorům financování projektů, které jsou v souladu s cíli Zelené dohody, a zároveň poskytnout jasný rámec pro zveřejňování informací o aktivitách v oblasti udržitelnosti.
  3. Potřeba jednat vyplývá též z první části šesté hodnotící zprávy Mezinárodního panelu pro změny klimatu (IPCC) při OSN, která podrobně analyzuje současný klimatický stav a přináší kvantifikované výhledy a plány do budoucna. IPCC v ní apeluje zejména na změnu klimatických politik jednotlivých vlád, i změnu postoje lídrů korporátního světa a celkovou změnu v pojetí výroby a ekonomiky. Lze tak očekávat další koordinované kroky na úrovni Evropské unie, která ambice v oblasti klimatu důrazně podporuje a společně s členskými státy je největším poskytovatelem financování opatření v oblasti klimatu na světě.
  4. Plán EU na oživení ekonomiky počítá s tím, že investice do obnovy evropské ekonomiky po pandemii budou směřovány do zelených řešení a opatření na snižování emisí pomocí nástrojů, které Zelená dohoda dává. V této souvislosti je např. solární energie díky prudce klesajícím výrobním nákladům a rostoucí spolehlivosti a dostupným doplňkovým službám jednou z nejúčinnějších dostupných technologií ke snížení emisí. Ústředním prvkem Plánu EU na oživení ekonomiky je Nástroj pro oživení a odolnost (Recovery and Reselience Facility, RRF), ve kterém bude přerozdělováno 672,5 miliardy eur na podporu investic a reforem. Český Národní plán obnovy (NPO), který byl již schválen Evropskou komisí a čeká na schválení Radou EU, počítá s financemi v celkové výši cca 180 mld. Kč. NPO tvoří šest pilířů: digitální transformace (27 854 mil. Kč), fyzická infrastruktura a zelená tranzice (85 182 mil. Kč), vzdělávání a trh práce (41 006 mil. Kč), instituce a regulace a podpora podnikání v reakci na COVID-19 (10 895 mil. Kč), výzkum, vývoj a inovace (13 200 mil. Kč) a zdraví a odolnost obyvatel (12 441 mil. Kč). Projekty v rámci NPO budou realizovány po celou dobu trvání Nástroje pro oživení a odolnost, tedy do roku 2026. V plánu jsou navrženy projekty ve všech sedmi stěžejních evropských oblastech. NPO je však vytýkána zejména absence obsahu jednotlivých projektů, jejich nekoncepčnost a chybějící vize celého plánu, a to zejména v oblasti klimatické strategie.
  5. Jak podle Akčního plánu Evropské unie, tak i studie organizace International Reneweable Energy Agency (IRENA) s názvem Post-COVID recovery je s plánem obnovy (s důrazem na využití udržitelných a obnovitelných zdrojů) spojen vysoký ekonomický potenciál. Realizace plánu má vést k výraznému zvýšení růstu HDP do roku 2050, investice do technologií přechodu na udržitelnou energii budou zároveň vytvářet nová pracovní místa. To se týká i České republiky. Cílem opatření je kromě snížení emisí též zvýšení nezávislosti na dodávkách primárních materiálů z třetích zemí.
  6. Při implementaci potřebných strukturálních reforem postupuje Česká republika zatím s omezeným pokrokem. Konkrétní nedostatky byly dle Sdělení Evropské komise pro rok 2020 zejména (i) v odvětví energetiky, kde stále dominuje uhlí, které je i nadále zásadní pro hospodářskou činnost ve třech regionech, a s tím související podprůměrná výroba energie z obnovitelných zdrojů, (ii) chybějící finanční pobídky a právní a institucionální rámec na podporu dalšího faktického rozvoje, jakož i technologického přechodu produkce, rozvoje povědomí o širších přínosech energetické účinnosti, (iii) nízké investice do udržitelné dopravy a nízké daně z dopravy, které nezohledňují emise CO2, jakož i (iv) nedostatečná příprava kvalitních projektů pro klimatickou a digitální transformaci. Kritizována je také (v) absence komplexní strategie pro rozvoj potenciálu oběhového hospodářství. Doporučení pro Českou republiku kromě výše uvedených témat zahrnují též zajištění financování inovativním firmám a zlepšení spolupráce veřejného a soukromého sektoru v oblasti výzkumu a vývoje.
  7. Česká republika se plnění závazků vyplývajících ze Zelené dohody nevyhne. Podle názoru členů platformy Rozumné právo je nutné zajistit kvalitní právní a institucionální rámec pro transformaci české ekonomiky, která se stane v důsledku Green Dealu nezbytnou. Předložení Národního plánu obnovy a jeho schválení Evropskou komisí je prvním krůčkem na této dlouhé cestě.
  8. Chybějící institucionální rámec, nedostatečná metodická podpora a celková roztříštěnost kompetencí státní správy jsou jedním z důvodů, které negativně ovlivňují akceschopnost České republiky v naplňování cílů Zelené dohody. Měl by být určen, popř. ustaven centrální orgán, coby součást vlády nebo jí přímo podřízený a vybavený odpovídající kompetencí a odpovědností, se zohledněním přesahů do gesce průmyslové, sociální, finanční aj. Stávající Rada vlády pro udržitelný rozvoj, vedená od roku 2018 opět v gesci Ministerstva životního prostředí, tuto roli rozhodně nenaplňuje a s ohledem na své omezené kompetence a poradní charakter, své složení a formu fungování ani nemůže. Důležité je zároveň zajistit, aby přes centrální úroveň probíhala koordinace napříč jednotlivými rezorty, a to například s využitím koordinátorů v jednotlivých rezortech: na každém jednotlivém dotčeném ministerstvu by měl být ustanoven koordinátor, který by byl metodicky veden z centrální úrovně a informačně s ní byl přímo propojen, a který by zároveň byl vybaven potřebnou pravomocí a odpovědností v rámci daného rezortu. Centrální orgán musí komunikovat nejen napříč státní správou, ale i se zástupci relevantních dotčených skupin (podnikatelský sektor, spolky na ochranu životního prostředí atp.).
  9. Důležitým pilířem je rovněž zefektivnění veřejné správy, lepší strategické plánování, komunikace a koordinace, jakož i profesionalizace veřejné služby v oblasti udržitelnosti i v obecné rovině.
  10. S tímto tématem souvisí, ač vzdáleně, i upřesnění pravidel lobbingu a ochrany oznamovatelů. Orgány činné v trestním řízení by měly mít v případech poškozování životního prostředí posílené vyšetřovací a zajišťovací pravomoci, minimálně na úrovni závažných majetkových trestných činů a činů proti životu a zdraví. Odpovídající posílení pravomocí by se mělo týkat i kontrolních orgánů ve vztahu k šetření přestupků.
  11. Členové platformy jsou toho názoru, že je nutné rozumně prosazovat udržitelná řešení v rámci veřejného zadávání: vhodně formulovat možnost, respektive i povinnost zadavatelů zohledňovat prvky odpovědného veřejného zadávání a poskytovat adekvátní metodickou podporu ze strany Ministerstva životního prostředí a dalších ministerstev. Je třeba zajistit metodickou podporu zadavatelům v souvislosti se sledováním nákladů životního cyklu. V oblasti veřejného zadávání a veřejného sektoru je pak žádoucí podporovat inovativní formy veřejného zadávání a spolupráci mezi veřejným a soukromým sektorem, včetně konceptů hodnocení kvality / Best Value, metody Design & Build, umožnění variant nabídek, podpory soutěží o návrh a řízení o inovačním partnerství, PPP projektů apod. Za úvahu rovněž stojí i zavedení povinnosti využívání určitého % recyklovaných stavebních materiálů pro stavby hrazené z dotací či veřejných prostředků, což by mohl být významný impulz v celém tématu udržitelné výstavby a cirkularity. Podobnou cestou se vydala například Itálie, kde v rámci veřejného zadávání musí být minimálně 15 % všech materiálů recyklovaných nebo Rakousko s akčním plánem, který stanoví požadavek, aby bylo recyklováno 5 % minerálních stavebních materiálů. Je potřeba dokončit legislativní proces zákona o podpoře nízkoemisních vozidel.
  12. Plnění kritérií udržitelnosti samotnými veřejnými institucemi a státem řízenými organizacemi či státem vlastněnými společnostmi by mělo být přirozenou a nutnou součástí péče řádného hospodáře. To je na místě i zakotvit do příslušných právních předpisů (rozpočtová pravidla, zákon o majetku státu, zákon o státním podniku, zákony o krajích, obcích a hl. m. Praze, zákony o vysokých školách, školách, veřejných výzkumných institucích atd.) a klást důraz na udržitelná řešení a celkové náklady životního cyklu, namísto nejlevnějšího výdaje při samotném pořízení.
  13. Stanovení některých povinností, které budou přispívat k cílům Zelené dohody, lze provést i obecně v právních předpisech a normách v oblasti stavebnictví (stavební zákon), průmyslu (zákon o integrované prevenci), zemědělství (zákon o zemědělství) i drobného podnikání a služeb (živnostenský zákon). Stavební zákon a jeho prováděcí předpisy by mohly a měly důsledněji stanovit náležitosti staveb na podporu a využívání obnovitelných zdrojů, ochranu vody a klimatu (např. podíly energetického využití či ozelenění konstrukcí a střech, minimální požadavky na vsakování vody, výsadbové pásy v ulicích) či povinné podíly vybavení (parkovací místa, dobíjecí přípojky) pro e-mobilitu a podporu pěší a cyklistické dopravy.
  14. Udržitelnost klimatu a využívání přírodních zdrojů a celkově zajištění kvalitních životních podmínek i pro budoucí generace je natolik zásadní téma, že je na místě zvážit zahrnutí závazku republiky (vlády, státu a obcí) k této ochraně na úrovni ústavy či ústavního zákona. Např. v Německu byl přijat v roce 2018 do ústavy (Grundgesetz) článek 20a a v březnu 2021 rozhodl německý Spolkový ústavní soud, že vládní zákon o ochraně klimatu z roku 2019 porušuje německou ústavu tím, že nedostatečně řeší snížení emisí (stanoví cíle pouze do roku 2030), a zasahuje tak do ústavních práv a svobod budoucích generací občanů. Obdobně v Rakousku platí ústavní zákon o udržitelnosti, dobrých životních podmínkách zvířat, komplexní ochraně životního prostředí, zajištění dodávek vody a potravin a výzkumu.
  15. Celkově legislativa by měla intenzivněji podporovat udržitelná řešení, aby bylo možné dosáhnout cíle plynoucí z Green Dealu: motivovat prostřednictvím daní, příplatků / bonusů, příp. též sankcí, a vytvořit příznivé podmínky pro výzkum a implementaci inovativní řešení, rozvoj obnovitelných zdrojů, prevenci vzniku odpadu a jeho zpracování. Je třeba urychlit analýzu relevantních právních oblasti, identifikovat a odstranit legislativní překážky pro rozvoj těchto udržitelných řešení v praxi. To se týká zejména podmínek využívání prvotních materiálů, recyklace a problematiky definice (kategorizace) a regulace nakládání s odpady (znovuvyužití materiálů, odpad coby zdroj), vhodné regulace zálohování, označování výrobků a obalů, prosazování práva spotřebitele na opravitelnost výrobků, prosazování rozšířené záruky výrobců (EPR) včetně ekomodulace do dalších oblastí, ale i dalších oblasti jako např. podpory komunitní energetiky apod.). V oblasti stavebnictví je důležitou též podpora výstavby (zejména urychlení povolovacích procesů) v tzv. brownfield oblastech oproti výstavbě na zelené louce, v oblasti dopravy využití železniční, popř. kombinované dopravy oproti silniční, hromadné dopravy oproti individuální a bezemisní dopravy oproti emisní. Hledisko udržitelnosti by mělo být bráno v úvahu již i v oblasti územního plánování, například při rozvoji vodovodů a kanalizací nebo při plánování dopravní infrastruktury.
  16. Předně bude nutné počítat s ambicióznějšími plány podílu obnovitelných zdrojů (zejména solární a větrné energie, tepelných čerpadel), příp. též zdrojů nízkouhlíkových, přijmout konkrétní závazek (datum) výrazné redukce výroby energie z uhlí a podporovat smysluplné a šetrné využití bývalých těžebních krajin (tzv. brownfieldů). Je třeba zajistit příznivé podmínky pro rozvoj obnovitelných zdrojů, zejména spravedlivá, transparentní a předvídatelná pravidla pro podporu obnovitelných zdrojů středního a většího rozsahu s rovným přístupem k jednotlivým obnovitelným zdrojům (solárních elektráren i dalších).
  17. Podmínkou efektivního využití prostředků z jednotlivých fondů a operačních programů, které jsou předpokladem pro jejich potřebný pozitivní dopad a podporu potřebných změn na trhu a v ekonomice jako celku, je nastavení správných a férových podmínek, včetně zajištění efektivního přístupu i pro malé a střední podniky. Pravidla čerpání musí být pak jasná, přehledná a jednoduchá a postoj kontrolních orgánů předvídatelný. Je třeba definovat cílový stav energetické bilance ČR zdrojů a spotřeby v roce 2050 a k tomu stanovit plán postupu počínaje rokem 2021. V souvislosti s implementací Národního plánu obnovy lze pak též doporučit adekvátní konzultace nejen na odborné úrovni, ale zejména na úrovni relevantních aktérů, tj. místních a regionálních samospráv, sociálních partnerů, občanskou společností, mládežnických organizací a dalších tak, aby jednotlivé projekty vedle splnění formálních požadavků dosahovaly obsahového naplňování stanovených cílů.
  18. Lze předpokládat, že dosažení udržitelnosti a transformace ekonomik si vyžádá změnu přístupů v mnoha dalších právních oborech. Například v soutěžním právu se již na mezinárodním poli nyní diskutuje o možných změnách přístupů, které by nebránily iniciativám podnikatelů směřujícím, byť v koordinaci s jinými hráči na trhu, k prosazení řešení šetřícím životní prostředí, rychlejšímu nasazování úsporných technologií apod., pokud tyto kroky nepovedou k vyloučení soutěže nebo pokud benefity převáží rizika pro soutěž. České republika by neměla stát stranou těchto změn ani v oblasti soutěžního práva, ani v jiných oblastech.
  19. Plnění závazků plynoucích ze Zelené dohody a jí implementujících právních aktů je pro Českou republiku nejen povinnost, ale i velká příležitost. Podmínkou jejího využití je odstranění existujících právních překážek a provedení mnoha změn v právním řádu, které budou na novou situaci reagovat. Čím dřív se tak stane, tím spíše bude České republika úspěšná při potřebné transformaci své ekonomiky a boji za zachování životního prostředí pro další generace. A to i v pomyslné konkurenci s jinými členskými státy. Nelze též opominout blížící se předsednictví České republiky v Evropské Unii od 1. 7. 2022. Ochrana klimatu by měla být podle uveřejněného dokumentu Vlády jedním z prioritních témat, na které se chce Česká republika v rámci svého předsednictví zaměřit. I z toho důvodu je tedy více než žádoucí neotálet s tolik potřebnými změnami, které jsou popisovány výše a dělat vše pro to, aby Česká republika jako stát s jasnými vizemi v oblasti Zelené dohody a ochrany klimatu maximálně využila potenciál svého předsednictví.
  20. Členové názorové platformy Rozumné právo jsou připraveni podrobněji diskutovat právní výzvy, které Zelená dohoda pro Českou republiku přináší a poskytnout veškerou součinnost s legislativním zakotvením.

Ke stažení